荆学民丨论政治传播对制度权威的建构

推 荐 语：

        该文认为，政治传播使政治正当或正义，从而使得政治脱离“铁拳统治”的状态，建立“权威”状态。伴随着人类文明的进步，现代政治中的权威建构已经发生根本性变革：一是当前的权威建构对象指向一种抽象的权威，即制度权威，这确立了当前政治传播的目标指向。这种权威对象否弃了那些将正当性根基附着于君主人格、神圣权力等做法，亦构成了现代国家以及运作中的政治传播的基本价值底线。二是为了消解制度权威模式里的“霍布斯式哲学困境”，有必要将共识形式的民众认同确立为政治传播对制度权威的建构依据，这是当前政治权威的价值目标。总之，在以上前提之下，当前的政治传播有必要致力于对制度权威的建构，具体是指政治传播致力于使一种以抽象的、拟制的制度为对象的认同关系得以实现。

        文章通过哲学规范的方法，对“政治传播对制度权威的建构”这一命题进行多维与多层讨论。（1）将该命题区分为国家意志、社会共识、政治传播三个维度。（2）将以上三个维度再区分为执政者、制度、共同体三个层次。（3）同时，在具体的分析中，进一步将政治传播的内容区分为：经验、价值与信念三个层次。——通过以上的概念的逐步分解，探讨政治传播对制度权威建构的三条进路，以及，三条进路中的具体实践形式。最终推导出以“对制度之民主与法治价值的建构与传播”为内核的，由内向外的“政治传播对制度权威的建构模型”。

        从学术价值来看，该文拓展了现代政治传播的涵盖范围，尤其是将民众认同从“同意”拓展“共识”，为竞选民主之外的政治传播寻找现代性空间。同时，本文亦与十八大以来，尤其是十九届四中全会、十九届六中全会以来的中国特色社会主义发展进程相互呼应。

作者简介：

荆学民，教授、博士生导师，中国传媒大学政治传播研究所所长

文章来源：

《政治学研究》2021年第5期（本文版权属于原期刊和原作者所有）

论政治传播对制度权威的建构

摘 要：政治传播对制度权威的建构，是指政治传播致力于使一种以抽象的、拟制的制度为对象的认同关系得以实现。政治传播对于制度权威建构的路径可区分为三个层次：一是在制度层次对民主与法治制度性质的建构，包括：对执政者经由民主程序与规则而产生的事实传播、民主与法治价值的建构与传播、程序正义之制度观念的生成；二是在执政者层次对制度有效性的建构，包括：对执政者治理有效经验的传播、对制度有效性及其价值的建构与传播、对制度的现实合理性之重要性的信念的生成；三是在共同体层次对制度公共性价值的建构，包括：民族信念的生成、以民族为凝聚力量对制度公共性的建构、关于“执政者是民族的代表”的定位与传播。该理论模型经过以中国共产党为领导的制度权威建构的经验检验，具有引领意义。

关 键 词：政治传播；制度权威；现代国家；中国经验

一、问题提出与分析框架

        政治的目标从来不是实现通过暴力机器而达致的“铁拳下”的“统治”，而是不断寻求“统治”何以正当或正义的理由，后者即“权威”建构的过程。作为一种人类活动的政治传播，是指政治共同体内和政治共同体间的政治信息的扩散、接受、认同、内化等有机系统的运行过程[1]。从其诞生之日起，政治传播就承担着使政治权威得以实现的使命。伴随着人类文明的不断进步，政治中的权威建构对象和路径等均已发生深刻变革，这种深刻的变革过程，既是政治传播发挥重要作用的过程，也是政治要求与之匹配的政治传播的变革过程。

（一）制度权威：政治传播的目标指向

        伴随着人类政治的发展，政治传播的权威建构对象发生根本性转变：具体来说，是从一种以“共同体权威为核心”的权威模式向以“制度权威为核心”的权威模式转变。

        马克思指出，“现代国家”与“古代国家”有着本质的区别。“古代国家”以人的共同体存在为基础，“每一个单个的人，只有作为这个共同体的一个肢体，作为这个共同体的成员，才能把自己看成所有者或占有者。”[2]作为“共同体人”身处的国家，基于血缘或地缘的自然关系纽带而形成，是人类组织的一种自然演化。在这种政治形态中，对于政治联合体的认同或自愿服从具有内在一体性，因而，权威建构的对象指向建构共同的信仰、文化与道德。或者说，通过共同的经验和记忆使成员形成关于正义、善好[3]的公共话语。人类历史早期的政治传播活动明确体现了这样的权威建构思路[4]。以城邦政治为代表的人类早期国家体现出一种亚里士多德(Aristotle)所言的“自给自足”的品质，城邦成为一个足以信任、友爱、休戚与共、共同负责的共同体[5]。中国古代政治中“集家成国”的逻辑与这种权威建构的目标相似。孟子曰：“天下之本在国，国之本在家，家之本在身。”(《孟子·离娄上》)所谓家国天下，乃是以自我为核心的社会连续体，自我、家族、国家、天下在连续体中获得同一性。

       与古代国家不同，现代国家以“个体人”的独立存在为基础。作为个体的人，从自然关系中抽离，通过抽象的“政治”得以结合；继而，具有现代意义的“政治国家”出现[6]。马克思明确指出，“国家本身的抽象只是现代才有，因为私人生活的抽象也只是现代才有。政治国家的抽象是现代的产物。”[7]现代意义的政治国家是抽象的、拟制的。诚如霍布斯(Hobbes)在《利维坦》中所洞察到的，作为主权者的国家，承担了超越每一个具体的人的抽象人格，是一个“人造的人”，是“活的上帝”[8]。现代国家通过一套制度将一定区域的人民整合为一个能够共享制度安排的统一共同体[9]。在这种政治形态之下，权威建构的对象指向一个抽象的权威，即制度权威[10]。所谓“制度”，是指政治体制或者一套执行政治功能的结构，以及指导这些执行活动的规则。制度有根本制度、基本制度和其他一般性制度的层次之分。当前政治传播致力于建构的是根本制度层级的权威性，因为这是现代国家中与善好、正义相关的公共理性的集中体现，也是“国家意志”的集中体现。所谓国家意志，是指伴随着现代国家与社会的分离，国家所具备的脱离于社会及其相关行动者的“自主性”意志。

        但是，以制度为内核的现代国家需要面对的是古代世界没有的价值困境：在霍布斯逻辑中，这种国家本身是一种仅存“秩序”这种“基本善”的“利维坦”。或者说，现代人所理解的国家之“善好”，不再是自然形成的公共善好，如亚里士多德所言的城邦之“至善”；它在内核中是一种“次好”，甚至是“不坏”，其存在是为了避免更可怕的结果，即陷入“一切人反对一切人”的战争状态。对于政治传播来说，这意味着，现代意义的政治传播可能与古代世界有着某种本质上的区别：公共善好观念的传播已经不足以凝聚一个共同体，而是需要通过对制度权威的建构来凝聚共同体，即在人为建构而非自然生成中寻找制度的公共之善。

        当然，虽然现代国家不够“好”，但是以制度为目标的权威模式至少否弃了那些将正当性根基附着于君主人格、神圣权力等做法，这亦构成了现代国家及其运作中的政治传播的基本价值底线[11]。

（二）民众认同：政治传播对制度权威的建构依据

        以“基本善”为价值内核的国家建构逻辑内涵一定的专制取向，其结果对应“霍布斯式的哲学困境”：或者建立“利维坦式”的专制国家，建立一种以强制力为主导的“刚性”秩序；或者回到“一切人反对一切人”的“全面恐惧”的“自然状态”，社会秩序走向崩溃[12]。这实际上构成了具有普遍意义的现代性困境。为了走出这种困境，诸多思想家曾从不同的角度试图解决这一难题。其中一种消解专制的方案是从国家的对应面即社会中寻找答案。譬如，马克思主义认为，具有自主性和独立性的“市民社会的成员，是政治国家的基础、前提”[13]。这意味着，现代国家以现代社会为基础，以构成国家的每个人拥有的政治平等的政治解放为历史和逻辑前提。由于前提的变化，权威的建构路径完成了从“自上而下、自外而内”向“自下而上、自内而外”的转变。

        在古代，权威建构的依据，通常来自某种外在于人的主观态度和政治制度本身的客观规范，诸如“父权制、神权中心、神圣的权利、某些优异人群的自然优越性、政治生活的自然性、必然性、习惯、便利、心理的强制或者任何其它基础之上”[14]，等等，其权威建构遵循自上而下的路径。而在现代，这种论证则依据来自民众认同，遵循自下而上的路径。在现实经验中，民众认同有积极与消极两种形式：积极认同表现为一般性的同意，通常被制度化为投票这种积极行动而形成的肯定和认同。消极认同表现为一般性共识，是指一定时空环境内民众对秩序、正义等价值理念、达成价值理念的方式的公共认可，表现为承认的态度与服从的行为。相对来说，后者是更为普遍的民众认同形式[15]。

        古代国家与现代国家的以上不同意味着，伴随着人类政治文明的进步，权威建构正在由“统治模式”向“《利维坦》模式”转变。治理模式强调建设“有能力的有限政府”，将“治理的有效性寓于政治制度与公共生活协调互动的过程中”[16]。

（三）致力于解决多元共识困境的政治传播

        当前的权威模式以制度权威为内核，而民众认同这一建构依据，决定了制度权威的建构不仅关涉现实中的制度建设，而且需要转化为民众所共同认可的共识的一部分，亦即，这是一个将成文的程序或法规转变为社会深层观念、从而获得价值观的稳定性、完成“制度化”的过程[17]。就此而论，制度本身与制度权威并不是一个自然的“闭环”——即并非有制度就会自然产生制度权威，而是需要政治传播来建构制度权威。

        但是，“共识”并非“统一”。“人”是政治传播面向的对象，作为“个体”的现代人有着基于自身的经验与记忆，其人生的需求与选择是个体化的，这一前提决定了现代政治中的思想、意识、话语，包括小单元的“共识”都必然是多元的。面对多元的“个体人”，如何在“承认社会现存差异的前提下来努力消解或弥合各阶级、各阶层的分歧”[18]，成为政治传播必须面对的难题。

        那么，多元能否形成必要的共识？以及通过何种途径才能形成必要的“共识”？这就需要对“共识”进行多层次的分解。多元共识的聚合，并非寻求多元化的文化与价值的同意，而是在不同的层次上，明确并区分可能共有或可能一致的对象。借鉴戴维·伊斯顿(D. Easton)、萨托利(Sartori)等学者的国家与社会共识的分层理论[19]，本文将政治传播对制度权威的建构分解为国家意志(Y)、社会共识(X)、政治传播(Z)三个要素，并分别作分层处理，由此呈现出政治传播建构制度权威的三条进路：在制度层次，政治传播对民主与法治制度性质的建构；在执政者层次，政治传播对制度有效性的建构；在共同体层次，政治传播对制度公共性的建构。如图1所示。

图1  政治传播建构制度权威的三条进路

        本文依据上述理论分析框架，围绕政治传播对制度权威建构的三条进路逐一展开论述。

二、制度层次：政治传播对民主与法治制度性质的建构

        现代政治依据一套维护和推进整个共同体发展的制度体系而运行。政治传播在制度层次建构制度权威，即致力于塑造民众对政治系统及其运作程序的认同。从社会共识的角度来看，面对纷繁复杂的充满冲突的现代社会，几乎只有为解决冲突而设置的游戏规则，即程序，能够成为社会可能达成的基本共识。因此，程序共识是民主社会存续的必要条件[20]。如果没有对程序本身的认同，“任何民主的体制都不会长久地经历选举和政党竞争所带来的无休止的刺激与挫折而依然生存下来”[21]。因此，当关于程序的观念聚合而成某种社会共识，且当社会认为国家制度与其程序共识相吻合之时，权威即得以形成。

        从权威建构路径来看，现代政治要求自下而上的权威建构路径及其制度保障的确立，奠定了“民主”作为一种现代价值的重要意义。在这个意义上，政治传播对制度权威的建构，指向一种特定的制度——基于人民认可的现代民主制度。与民主相关的程序，在现代国家大体表现为两种制度设置：一是聚合“同意”的程序，如基于多数规则或比例代表规则的投票制度等；二是聚合“共识”的程序，如民主集中制、民主协商制度等。基于以上思路，政治传播需要挣脱外在规范的依附性，为制度权威提供足够支持，其内核是以与民主程序相关的传播作为政治传播的重点推进方向，从而在制度层次建构其民主属性，建构制度权威。

（一）对执政者经由真实的民主程序与规则而产生的事实传播

        建构民主权威的最基本的做法，是从经验上传播民主程序及其相关规则。这个层次的传播通常与执政者层次的角色权威紧密结合，是对执政者经由真实的民主程序与法律规则而产生的事实传播。比如，美国总统制的核心民主程序是总统选举，因此，其政治传播主要应用于政治竞选，尤其是总统竞选中，这个过程亦是代议制民主经验的体现。而英国议会制的核心民主程序是议会，尤其是下议院的辩论，因此英国广播公司已经形成了全方位现场直播下议院“首相问答时间”的惯例。以上情形呈现出英国与美国政治传播对于民主程序传播的不同侧重。在中国的政治传播中，近年来关于“两会”、重大政治决策、基层选举及其背后所体现的党内民主程序、协商民主程序的新闻纪实报道是值得关注的新趋势，这些报道亦是从经验层面，向公众传播国家的制度经验符合程序民主的要求。当然，现代民主本身是一个复合概念。对与民主密切相关的法治传播、对公众舆论的响应等相关经验事实的传播，亦能进一步确认制度的民主性质。

        需要强调的是，政治传播对民主经验的传播并非指向某种虚幻的未来，也并非一种抽象的价值与原则的表达，而是必须落实到具体的国家与民众的互动中，以一种真实的制度建设及其成就为基础。

（二）对制度之民主与法治价值的建构与传播

        在以法理型权威为基础的现代社会中，程序本身内涵特定的价值规范。按照罗尔斯(Rawls)的说法，如果能依据“纯粹程序正义观念”来设计社会系统，那么，无论出现什么结果都是正义的[22]。因此，政治传播对制度权威的建构，最核心的实践路径，是通过政治传播将经验层次的与民主相关的程序上升为一种制度价值。这基于两方面的原因：一是政治传播致力于建构权威，而权威不仅仅是经验意义上的，同时亦是价值意义上的，是一种以道德主张形式呈现出来的“统治的权利”[23]，只有在这个意义上，权威才能获得“应该被”[24]遵从的意义。在政治传播中，规范指向的权威机制，与交易机制、说服机制相区别，通过作用于大众的社会态度，成为政治系统政策执行与谋求认同的重要资源。二是从传播规律来看，价值比经验更具备可传播性。经验总是基于具体的、特殊的政治现实，只有在具体的环境中才具备解释力，因此，只有将经验抽象为某种价值，才能摆脱政治现实的制约，超越地区、国家的特殊性，在更广的范围传播[25]。

       这方面的工作，不仅需要理论界通过高度理性化的论证完成一种制度合理性的证成，同时需要政治传播这一中介以更加切实鲜活的方式使制度合理性进入公众舆论中，完成公众舆论内部的价值证成过程。在人类政治传播的历史上，17世纪中叶的英国内战时期，关于国家制度理想的论战性文献广泛流传于议会内外，其数量之巨大，甚至远远超过了法国宗教战争时期的论著数量。这些小册子讨论国家建构的基本理念及其对国家治理的适用问题，讨论宪法，赞成或反对宗教宽容，抨击或维护教会统治并检讨其与世俗执政者之间的关系，主张或否定各种形式的公民自由，提出作为一个“民主”的政府需要采取的政治举措。对此，萨拜因(Sabine)感慨道：“这种以小册子的形式进行的论辩乃是利用作为政府机构的出版社并通过讨论的方式进行民众政治教育的首次伟大试验。”[26]这种政治传播活动在一定程度上将思想指导引入民主的政治生活中，在英国君主制和一种和谐的权力观的传统之中，建构起了议会主权制的现代民主国家。

        伴随着传播媒介与传播技术的革命，当前的政治传播与基于“个体人”的主体性相适应，公共舆论势必成为政治传播中更为重要的组成部分，并与国家制度建设深度融合在一起[27]。政治传播对制度权威的建构必须重视公共舆论，因为民众内部的价值证成在此形成。

（三）程序正义之制度观念的生成

        民主制度的权威建构还需要使其象征化，从而在文化意义上生成一种民主与法治的信念。所谓“生成”，是一种类似于哈耶克(Hayek)所说的文化意义上的自发秩序的形成过程，而不是一种纯粹的自上而下的理性建构过程。

        以法理为基础的制度权威建构必须以理性为基础，但仅诉诸理性却是不够的。对于制度观念的象征化建构还需通过影响人的情感来完成，它在实质上是通过象征化的方式，将政治认同从一种理性认同转化为一种情感认同，甚至可能使之上升为一种信仰状态。这与当前全球的后现代转向中公众对于平等、尊重的强烈诉求相呼应。在日益媒介化的政治环境中，权威与公民之间由情感激发的这种象征主义的权威结果愈加重要[28]。但是，这种被认同驱动的情感并非与理性相对立，其符号化运作的逻辑是一种“动情的理性”[29]。这意味着，符号化虽然挑动情感，但却是理性进一步发展的产物，而不能与理性相对立。

         这个层次的传播与共同体层次的文化权威密切相关，它致力于运用文化的逻辑，生成一种与程序正义相关的制度观念。这些涉及制度本质的情感支持，或者说对民主与法治本身的信仰，类似于伊斯顿所说的“合法的意识形态”[30]。因此，现实中许多国家都会不遗余力地通过与信仰密切相关的仪式化的方式进行传播，例如中国共产党的党章宣誓和宪法宣誓制度等，都是这种运作的典型代表。在一种日益媒介化的政治环境中，这些仪式通过新闻媒体进行广泛的传播。尤其是，对于诸多制度化程度不高、甚至难以维持秩序的发展中国家来说，通过仪式的运用来表现一种制度化的统治，将有利于该国家的生存与发展[31]。

三、政党执政者层次：政治传播对制度有效性的建构

        执政者是指权威角色的承担者，即具体的政治权力的掌握者。执政者层次所凝聚的共识是针对统治者(而非统治形式)的公共认可。政治传播在这一层次建构致力于塑造对执政者及其领导的当届政府的认同，即角色权威。政治传播在执政者层次上对于角色权威的建构，将为制度有效性及其价值带来重要支持。所谓“有效性”是指执政者满足政治系统基本功能的程度[32]，它与法律性并立，一直被自韦伯(Weber)以来的学者们引述为法理型权威的合法性基础之一[33]。执政的有效性，被认为能够保证政治秩序和国家的整体进步，对于发展中国家的合法性积累有着尤为重要的意义。

        在制度有效性建构方面，有以下几个需要注意的前提：其一，现代权威模式以制度权威为核心，这一核心为角色权威和文化权威建构确定了方向。即，为了形成以制度权威为核心的现代权威模式，其他权威建构方向应与制度权威建构相向而行，而不应相悖，或者更改制度在现代权威中的重心地位。其二，在执政者层次，社会共识很难达成，甚至多以“异见”的形态存在。例如在一些西方国家，对于“一人一票、多数胜选”这种竞选规则已经形成了稳固的制度共识，但是人们对于参与竞选的候选人却无法避免地存在各种异见。任何身处现代情境之下的国家，在寻求稳定的权威建构的进程中，均需要承认多样化的社会舆论这一前提，尤其应当在执政者层次为民众争议留出空间。其三，角色权威中的“角色”并非一个抽象的整体。根据角色承担者的不同，角色可区分为政党、政府和领导人三类；根据层级的不同，角色又可区分为中央与地方。角色权威中的一部分，比如中央层级政党的权威，由于与制度权威深度融合，甚至已经成为制度权威的一部分。在以上前提之下，政治传播对制度有效性的建构有以下实践路径。

（一）对执政者治理有效经验的传播

        对执政者治理有效性的传播，其直接目标是建构角色有效性。这种政治传播需要对于政治运行中的政治制度、政治现象中的有益经验进行概括总结、传播扩散。

        治理经验的传播关涉实然方面，它的传播风格是确切的、鲜活的，多以案例、故事等形式表现。但是，更为重要的是，对于治理有效的传播，不仅关涉事实，而且也具有目标取向。在实际应用过程中，其话语策略通常表现为：为了达致制度的价值目标，国家“正在做什么”[34]。亦即，治理有效的经验传播，其目标不仅仅指向事实有效而已，而且指向民主、法治等制度价值目标。由于事实与价值之间存在张力关系，治理经验的传播，通常表现出一种“可完善性”，即对变化具有某种开放性，以应对外部条件和新形势的可能变化。

        在内容方面，政治传播对执政者治理有效经验的传播，主要从以下四个方向进行：一是秩序有效的传播。维持社会稳定与秩序是国家最基本的功能。社会中最广泛的共识，是对于秩序有效的认可。具体包括对常态和紧急突发状态中社会秩序的稳定性等相关内容的传播。二是经济绩效传播，包括对国家宏观经济水平的绩效表现与个体微观经济水平的绩效表现的传播。三是关于政府效率的传播，包括对政府行政效率、服务质量与政策执行效果等内容的传播。这个方向中，政府的高回应性，不仅是政府效率的表现，也与民主权威相关，应该成为政治传播的一个新的着力点。四是关于公平正义的传播，主要包括对社会经济水平的差异性、公共服务供给的公平性、社会福利的完善程度等方面内容的传播。

        需要注意的是，治理有效经验的传播，巩固的是一个国家“正义”之根基。在现代社会中，民主成为制度权威的核心内容，而正义、民主与法治是不同范畴的问题，因此它们之间并不一定完全契合(例如有些国家福利程度高，但民主化程度不高；或者有些国家民主化程度高，但经济、福利发展均很薄弱)。但是，从经验来看，国家正义根基的巩固肯定有助于提高角色权威，从而能够在有效性上支持制度权威。

（二）对制度有效性及其价值的建构